Versterk de Aanwijzingen met digitale hulpmiddelen

Om met elkaar samen te leven maken we afspraken. In veel gevallen maken mensen die afspraken direct met elkaar: ze sluiten overeenkomsten, maken een reglement voor hun sportvereniging etc. etc. Als we willen dat afspraken echt voor iedereen gelden, dan legt de wetgever (in Nederland de regering en het parlement gezamenlijk) deze vast in wetgeving.

Het voorbereiden (formuleren) van die regels is het werk van wetgevingsjuristen. In hun werk zijn zij ook gebonden aan regels, o.a. over het aanbrengen van de structuur in de teksten en ook over het taalgebruik. Deze regels heten de “Aanwijzingen voor de regelgeving”. In een eerder artikel hebben we de achtergrond van de Aanwijzingen toegelicht. In dit artikel pleiten we voor het verankeren van enkele digitale hulpmiddelen in de Aanwijzingen.  Wij zijn van mening dat digitalisering niet alleen waardevol is voor de praktische ondersteuning – de digitale publicatie – maar dat er nu digitale hulpmiddelen beschikbaar zijn die al tijdens de creatie een waardevolle inhoudelijke ondersteuning aan wettenmakers kunnen geven om te komen tot beter toegankelijke wet- en regelgeving.

Digitale publicatie van wet- en regelgeving

Eeuwenlang was het opstellen en publiceren van wet- en regelgeving een papieren aangelegenheid. Dat is de laatste twintig jaar totaal veranderd. Zo is er in Nederland inmiddels de website https://wetten.overheid.nl, waarop alle wet – en regelgeving digitaal wordt gepubliceerd en door iedereen kan worden geraadpleegd. De website wordt gefaciliteerd door het Kennis- en Expertise Centrum voor Officiële Overheidspublicaties (KOOP). Het publiceren van wet- en regelgeving is een verantwoordelijkheid van elk ministerie. KOOP en de Sdu verzorgen, onder het toeziend oog van een redactieraad, de omzetting van nieuwe regelteksten naar leesbare wetteksten op wetten.overheid.nl.  De Aanwijzingen geven de redactie hierbij ondersteuning om verdere samenhang en structuur in de wetteksten te brengen.

Digitale hulpmiddelen

Onze wet- en regelgeving bestaat uit een web van aan elkaar gerelateerde, van elkaar afhankelijke en soms met elkaar conflicterende regels. De Aanwijzingen helpen de wetgevingsjurist om nieuwe regels een passende plek te geven in dit web. Het is een taak die met grote zorgvuldigheid en inzicht wordt uitgevoerd. En zelfs dan is er soms sprake van regelgeving die in de praktijk niet het effect bereikt dat we met elkaar voor ogen hadden. Digitale hulpmiddelen kunnen helpen om een nog beter sluitend web te realiseren. Het is met deze hulpmiddelen niet alleen mogelijk om de structuur te verbeteren, maar ook de inhoudelijke samenhang van wet- en regelgeving kan verder worden geoptimaliseerd.

We doen drie suggesties voor digitale hulpmiddelen die de doeltreffendheid van de Aanwijzingen kunnen versterken:

1. Zorg voor klikbare, digitale verwijzingen: zorg dat het web echt een verbonden web is;
2. Voeg digitale markeringen toe: maak het web slimmer toegankelijk;
3. Ondersteun het creatie- en redactieproces met een digitaal validatie instrument

Suggestie 1: Zorg voor klikbare digitale verwijzingen

In de tekst van een wet wordt vaak verwezen naar artikelen in andere wet- en regelgeving. De Aanwijzingen schrijven voor hoe moet worden verwezen.. Hiervoor bestaan maar liefst 25 aanwijzingen (aanwijzingen 3.27 tot en met 3.51). Het komt er kort gezegd op neer dat een verwijzing voor de mens begrijpelijk moet zijn, bijvoorbeeld “…zoals bedoeld in Artikel 17c Algemene Ouderdomswet” of “…zoals bedoeld in artikel 6:162 BW”. De Aanwijzingen besteden veel aandacht aan het op eenduidige manier verwijzen. En dit is belangrijk. Een jurist moet bij het lezen van een wetsartikel zonder problemen het gerelateerde wetsartikel of wetboek erbij kunnen vinden. Er mag geen onduidelijkheid zijn over het wettelijk kader. Juristen zijn hiertoe opgeleid, voor niet-juristen is het lastiger. Niet alle verwijzingen zullen direct voor iedereen duidelijk zijn. Waar kun je bijvoorbeeld “artikel 6:162 BW” vinden?

In de digitale wereld is iedereen inmiddels gewend aan het “doorklikken” van de ene naar de andere webpagina, via zogenoemde hyperlinks. Dat kan inmiddels ook in de digitale wet- en regelgeving op https://wetten.overheid.nl. De hyperlink moet dan echter wel door iemand worden toegevoegd aan de tekst. Momenteel gebeurt dat pas ná de bekendmaking van de wetgeving in de Staatscourant, bij publicatie op wetten.overheid.nl. Dat vergt de nodige inspanningen, zowel redactioneel, bij het omzetten van de publicatie naar een geconsolideerde tekst, als automatisch, nadat de geconsolideerde teksten zijn gepubliceerd.

Wetgevingsjuristen zouden ook kunnen worden ondersteund om al bij het opstellen van wet- en regelgeving zelf  hyperlinks toe te voegen. Op die manier zorgen we ervoor dat de wetgevingsjurist die de verwijzing beoogt, ook daadwerkelijk degene is die de verwijzing aanbrengt. Daarmee kunnen foutieve hyperlinks worden vermeden en wordt het proces ook een stuk efficiënter dan bij het achteraf toevoegen. Dit kan heel eenvoudig en zonder dat het de wetgevingsjurist in de weg zit in zijn werk. Er zijn digitale hulpmiddelen beschikbaar, waarbij een tekstuele verwijzing die correct de Aanwijzingen volgt, automatisch de bijbehorende hyperlink krijgt toegevoegd. De wetgevingsjurist hoeft deze link dan alleen nog maar te valideren.

Hiermee komen de hyperlinks ook direct beschikbaar bij de wetgeving-in-wording, waardoor ze al bruikbaar zijn tijdens het wetgevingsproces. Een bijkomend voordeel is dat deze hyperlinks niet alleen door mensen gebruikt kunnen worden om gemakkelijk op door te klikken, maar ook leesbaar zijn door computers. Bijvoorbeeld om in één keer een overzicht te maken van alle regels die met elkaar verband houden en te kunnen zien of de nieuwe of aangepaste regel een conflict kan opleveren in de uitvoering.

Ook de hyperlinks zullen aan regels gebonden zijn. Deze regels zijn al beschikbaar in de vorm van de Juriconnect standaard. Dit ziet er bijvoorbeeld als volgt uit: Artikel 17c Algemene Ouderdomswet. Net zoals hier de hyperlink onlosmakelijk verbonden is met de voor mensen leesbare verwijzing, is onze suggestie om de regels voor het opstellen van de hyperlinks toe te voegen aan de 25 aanwijzingen die nu al bestaan voor het maken van voor mensen leesbare verwijzingen. Dit is daarmee niet vrijblijvend en maakt dat de beschikbare hulpmiddelen ook daadwerkelijk ingezet worden en elke verwijzing zowel correct door mensen als door machines kan worden gelezen.

Suggestie 2: Voeg digitale markeringen toe

Aan een fysiek wetboek zie je direct of het toebehoort aan een jurist; het is dan meestal voorzien van een groot aantal geeltjes en tekstmarkeringen. Juristen gebruiken die geeltjes en markeringen om direct bij de juiste pagina en tekst te komen. Sommige juristen hebben dit zelfs niet nodig. Zij slaan een wetboek direct feilloos op de juiste pagina open. De meeste mensen bezitten deze gave niet.

En ook hiervoor bestaan digitale hulpmiddelen: een digitaal geeltje of digitale tekstmarkering. Deze kunnen ons door de wet- en regelgeving heen leiden. Ze geven nadere informatie over de tekst en zijn net als de hyperlinks zowel door mensen als door computers te gebruiken. De vraag is wel: wie kan deze digitale geeltjes en tekstmarkeringen op de juiste wijze aanbrengen? Als deze digitale markeringen direct bij het opstellen van de wet- en regelgeving worden ingevoegd, dan zijn ze ook direct op de juiste manier verbonden met de tekst. Er is dan geen sprake meer van een interpretatie achteraf, maar van een handreiking of leeswijzer van de regelgever zelf. We geven een tweetal voorbeelden.

Het markeren van begrippen

De Aanwijzingen stellen duidelijke eisen aan het gebruik van begrippen in de wet. En terecht; in elke natuurlijke taal zijn begrippen en hun definities heel belangrijk! We kennen allemaal synoniemen (twee woorden die hetzelfde betekenen) en homoniemen (woorden die meer betekenissen kunnen hebben). Het is logisch dat wetgevingsjuristen proberen om de begrippen in de wet- en regelgeving zoveel mogelijk gelijk te houden, tenminste als hetzelfde wordt bedoeld.

Onze wet- en regelgeving begint daarom met het opsommen en toelichten van de belangrijkste begrippen die worden gebruikt. Veelal staat dit direct in het eerste artikel: ‘In deze regeling wordt verstaan onder …..”. Daar blijft het niet bij. De begrippen worden vervolgens gebruikt in latere artikelen en ook in deze latere artikelen kunnen weer nieuwe begrippen worden geïntroduceerd. En niet altijd heeft een begrip een strak afgebakende definitie, maar kan alleen worden begrepen in de context van meerdere artikelen gezamenlijk. Soms worden er expliciete verwijzingen gelegd naar andere wetten of regelingen waarin datzelfde begrip al is gebruikt. En er zijn ook impliciete verwijzingen te vinden, zoals : “Waar in dit wetboek de bevoegdheid wordt gegeven tot … , wordt daaronder, met uitzondering van […], mede begrepen … “.
Maar waar in de tekst van de wet staat dit? Met een zoekmachine kun je bijvoorbeeld zoeken naar het woord “horen” (in de zin van het horen van getuigen), maar dat levert ook foutieve resultaten op, zoals “behoren”, terwijl andere verwijzingen verborgen blijven, zoals “verhoor”. En het wordt nog ingewikkelder: vaak speelt de context waarin een begrip gebruikt wordt ook een rol in de betekenis. Een aantal voorbeelden over het gebruik en de betekenis van het begrip “loon” lees je hier.

Digitale tekstmarkeringen kunnen hierbij helpen. We kunnen bij begrippen digitale, klikbare verwijzingen opnemen naar de definitie en naar andere teksten waarin het begrip al eerder is gebruikt. Zo maak je als het ware een digitale index zoals vaak ook in kookboeken of gebruiksaanwijzingen aanwezig is. Een wetgevingsjurist zelf kan hier ook zijn voordeel mee doen. Wanneer deze een begrip gebruikt, dan kunnen digitale hulpmiddelen automatisch signaleren of het begrip al elders is gebruikt en gedefinieerd, met de mogelijkheid van een klikbare verwijzing naar het reeds bestaande begrip. En als wetgevingsjuristen deze hulpmiddelen een tijdlang zouden gebruiken, dan ontstaat geleidelijk een slimmer web: niet alleen van aan elkaar gerelateerde teksten, maar ook verbonden met de begrippen die daarin worden gebruikt.

Momenteel doen zoekmachines dit markeren eigenlijk ook al. Dit wordt concept recognition genoemd. Zij doen dit pas, als de teksten machinaal ingelezen kunnen worden. Zoekmachines hebben daarbij niet de juridische bril die hiervoor noodzakelijk is, laat staan de achtergrond van de wetgevingsjurist zelf. Het markeren zou eigenlijk vóóraf mogen gebeuren, tijdens het opstellen en bijwerken van de teksten. De praktijk leert dat we hierin wel degelijk stappen kunnen zetten. Recent zijn bijvoorbeeld in het kader van de Omgevingswet begrippen expliciet gemaakt in de teksten van de regeling en is met de lokale bevoegde gezagen afgesproken dat digitale hulpmiddelen gebruikt worden om begrippen in lokale regelgeving te expliciteren.

Het markeren van doel, doelgroep en voorwaarden

Geeltjes of markeringen kunnen ook goed helpen om zicht te krijgen op de doelen, de doelgroepen en bijbehorende voorwaarden in de desbetreffende regeling. Met een ‘doel’ bedoelen we: wat wil de wetgever bereiken met deze wet, wat is het beoogde effect? Een doelgroep verwijst naar: voor wie in de maatschappij is het beoogd effect relevant? En ‘voorwaarden’ betreft de elementen waaraan moet worden voldaan om het doel te bereiken voor deze doelgroep. Ook deze doelen, doelgroepen en voorwaarden kunnen worden gemarkeerd met digitale, klikbare verwijzingen. Op dit moment moet deze interpretatie nog veelal impliciet blijken uit de Memorie van Toelichting of considerans.

Dit markeren geeft nuttige “kapstokhaakjes” voor iedereen die bezig is met het opstellen van wet- en regelgeving, het uitvoeren daarvan, of zich afvraagt aan welke afspraken hij of zij moet voldoen. Zo kunnen bijvoorbeeld uitvoeringsorganisaties van de overheid hun processen en diensten hier bijna letterlijk aan “ophangen”. Meer hierover is te lezen in het artikel “Het DNA  van de wet- en regelgeving”.

Wat is hiervoor nodig? Om te beginnen is het handig dat ieder op dezelfde manier begrippen hanteert om verwijzingen in teksten te maken. Deze standaardisatie kan goed vorm krijgen door regels hierover op te nemen in de Aanwijzingen. En door wetsjuristen vervolgens te voorzien van een “linktool” in hun Word of wetseditor om begrippen te markeren, kan dat vervolgens voor iedereen leesbare en klikbare verwijzingen opleveren. Bestaande ervaringen als met de Omgevingswet en de meer generieke methode van het DNA van de wet- en regelgeving kan als verdere inspiratie dienen.

Suggestie 3: ondersteun het redactieproces met een digitaal validatie instrument

We kennen allemaal de kringeltjes onder de woorden en zinnen in de digitale tekstverwerkers die we dagelijks gebruiken. Het programma controleert ons op het juist gebruik van de spelling en grammatica in de desbetreffende taal en doet suggesties voor verbetering van fouten.

Hoe mooi zou het zijn als we dit ook zouden kunnen inzetten bij de totstandkoming van onze wet- en regelgeving? Stel dat wetgevingsjuristen worden ondersteund met een validatie-instrument of “checker” die continu toetst of de Aanwijzingen juist worden toegepast? De checker kan bijvoorbeeld laten zien of verwijzingen juist, volledig en ‘werkend’ zijn. Maar ook of begrippen conform de regels in de Aanwijzingen zijn geredigeerd.

Zo’n checker mag de wetgevingsjurist natuurlijk op geen enkele wijze in de weg zitten bij de uitvoering van zijn werk; gebruiksvriendelijkheid is een vereiste. Een “Word voor wetgevingsjuristen” die automatisch kringeltjes zet onder begrippen, gebruikte constructies of verwijzingen, net als bij spelling en grammatica in een normale tekstverwerker. De wetgevingsjurist kan aan de hand daarvan zien waar mogelijk niet wordt voldaan aan de Aanwijzingen. En vervolgens de uitgebreide kennis die hij of zij bezit inzetten om te beoordelen hoe de tekst het best wordt aanpast om wel aan de Aanwijzingen te voldoen. De technologie om dit te doen is voorhanden.

Kortom, versterk de Aanwijzingen met digitale hulpmiddelen

Wij denken dat de bovengenoemde digitale hulpmiddelen helpen om onze wet- en regelgeving nog beter toegankelijker te maken dan nu reeds het geval is. Door klikbare verwijzingen op te nemen, digitale markeringen toe te voegen en automatisch te checken of de tekst van een wet of regel voldoet aan alle Aanwijzingen, kan toegankelijkheid, begrijpelijkheid en toepasbaarheid voor uitvoeringsorganisaties, burgers en bedrijven worden verbeterd.

Met ondersteuning van digitale technologie en concepten als het DNA van de wet- en regelgeving komt daarmee de kennis van onze wetgevingsjuristen volledig tot zijn recht. Met als gevolg dat onze wet- en regelgeving in de praktijk hun beoogd effect eerder bereiken, waardoor de rechtszekerheid, het begrip en het vertrouwen in onze rechtstaat verder toeneemt.

Foto: Pascal Bernardon 1058034 Unsplash