Uitvoeringsorganisaties en gemeenten vertalen wet- en regelgeving en uitvoeringsbeleid naar toepasbare regels. Die regels worden gebruikt als basis voor het maken van ICT-systemen, die werken met gegevens uit verschillende bronnen. Deze systemen helpen de overheid om te gaan met de spanning tussen beperkte middelen en de noodzaak om rechtmatig te handelen. Met aandacht voor het individu én met zorg voor een gelijke behandeling van gelijke gevallen. De complexiteit van de samenleving, met steeds verder gaande digitalisering, maakt het noodzakelijk om regels zo op te stellen dat deze voor zowel mens als machine leesbaar zijn. Toepasbare regels zijn dus een vertaling van de wet- en regelgeving naar wat de uitvoerende overheid doet. Maar de regels die de uitvoerende overheid toepast zijn niet zo transparant als je zou willen. Het is vaak onduidelijk welke regels overheden gebruiken in systemen, en met behulp van welke gegevens er invulling wordt gegeven aan die regels. Je kunt zo als burger nauwelijks achterhalen hoe, en op basis van welke gegevens, een overheidsinstantie tot een beslissing is gekomen. Dit artikel geeft inzicht in wat regels zijn, wat ze betekenen voor burgers en op welke manier ze transparant gemaakt kunnen worden.
Inzicht in regels is een recht
Elke burger heeft op basis van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) het recht om te zien welke gegevens over hem of haar bij een bedrijf of overheidsinstantie beschikbaar zijn. Daarbij hoort ook welke regels zijn toegepast en hoe dit heeft geleid tot een beslissing. De toeslagenaffaire laat zien hoe belangrijk het is dat de regels van uitvoerders inzichtelijk zijn. Goed leesbare regels maken het makkelijker om de overheid te controleren, dan moeilijk leesbare wetteksten, beleid en de programmacode van systemen. Regels maken expliciet hoe de wet- en regelgeving en het uitvoeringsbeleid zijn vertaald naar een samenspel van processen, systemen en gegevens. Een samenspel dat voor een groot deel bepaalt welke beslissing er over ons als mens wordt genomen.
Een taal tussen wet en systeem en tussen jurist en programmeur
Regels vormen daarmee een brug tussen twee moeilijk leesbare en complexe overheidsproducten: wet- en regelgeving én de programmeercode van ICT-systemen van de uitvoerende overheid. Een toepasbare regel is de vertaling van wet- en regelgeving en beleid naar een set instructies die leesbaar zijn voor mens en machine. Een jurist kan controleren of de wet- en regelgeving op een juiste manier is omgezet naar deze instructies. Een programmeur kan de instructies lezen als een recept voor de softwarecode die hij gaat ontwikkelen om een ICT-systeem te laten werken. En een computer kan door de programmeur zo worden gecodeerd dat deze de regel kan lezen en via een wizard of AI toepassing uitvoeren. Geautomatiseerd of ter ondersteuning van een beslismedewerker. Een voorbeeld van een toepasbare regel is in onderstaande afbeelding opgenomen. De regel is afkomstig uit het Sociaal Inkomens domein van de gemeente Utrecht. De regel beschrijft wanneer een burger recht heeft op een individuele inkomenstoeslag (IIT) van 51 Euro.
De taal waarin deze regel is opgesteld slaat de brug tussen de juridische wereld en de ICT-wereld. Met behulp van dit soort toepasbare regels is de overheid beter te controleren door degenen die dat moeten kunnen doen: burgers, ondernemers en de volksvertegenwoordiging. Zo werd naar zeggen al eens door een Tweede Kamerlid aangegeven: “stuur mij de programmacode maar van het systeem dat deze wet uitvoert, want deze wet kan ik niet controleren.” De wet stelt een kader, de uitvoering bepaalt wat er uiteindelijk gebeurt. Regels beschrijven direct wat de uitvoerende overheid doet. Dat regels transparant en goed leesbaar zijn is daarmee niet alleen essentieel voor burgers om hun recht op inzicht uit te oefenen. Het is ook essentieel om te kunnen achterhalen of het doel waarvoor de wettekst ooit is geschreven wel wordt bereikt met hoe hier in de praktijk invulling aan wordt gegeven (wetmatigheid). Regels zijn ook makkelijker leesbaar te maken voor burgers dan de wet, een beleidsdocument of de programmacode van een systeem of algoritme. Met behulp van de kenmerken van je eigen situatie (leeftijd, woonplaats, inkomen, etc) kun je een match maken met hoe deze kenmerken in de regels voorkomen. De regels die van toepassing zijn voor jouw situatie kun je zo direct filteren. Je kunt zo weten of je voldoet aan de wet, omdat de regels direct en expliciet verbonden zijn met de wet- en regelgeving (wettelijke grondslag).
Direct inzicht in rechten en plichten
Stel je voor dat we voor vrijwel alle wet- en regelgeving zo’n vertaling naar begrijpelijke en voor mens- en machine leesbare regels hebben gemaakt. Als deze regels dan centraal zijn te doorzoeken, kan een burger bijvoorbeeld een vraag stellen als “Waar moet ik aan denken als ik op mijn 65e verhuis naar een ander land in Europa”. Een expert kan vragen stellen als “Welke regels hanteren we in de gemeente Utrecht voor de toekenning van de Individuele Inkomenstoeslag voor de doelgroep statushouders?” of “Welke rekenregels hanteren we om te komen tot een toegepaste beslagvrije voet (BVV) als gevolg van de nieuwe wet Verbreding Beslagregister?”. Zowel een burger als een professional kan zo snel inzicht krijgen welke regels van toepassing zijn in specifieke situaties. Met een makkelijk te gebruiken website of programma bovenop de zoekfunctie, vormen de regels de basis om snel inzicht te krijgen in rechten en plichten van een burger in zijn of haar situatie. Als daarnaast bij het zoekresultaat wordt getoond welke gegevens er worden gebruikt om de regels te toetsen, dan krijg je als burger een duidelijk beeld van hoe een overheidsinstantie in jouw situatie tot een beslissing komt.
Centrale vindplaats voor regels
Terwijl wet- en regelgeving voor iedereen toegankelijk is (wetten.overheid.nl), en ook steeds meer overheidsgegevens beschikbaar komen voor publiek hergebruik (data.overheid.nl), zijn de regels die de overheid gebruikt nauwelijks transparant of publiek toegankelijk. Om de beslissingen van de overheid te kunnen uitleggen en controleren is het nodig om het treintje van wet- en regelgeving naar regels, naar gegevens en naar systemen te kunnen volgen. Een aantal overheden werkt aan het openbaar maken van de regels die zij nu intern gebruiken om systemen te ontwikkelen en beheren. Verschillende gemeenten publiceren hun regels al of willen dit gaan doen (zie de link naar het voorbeeld van de Gemeente Utrecht onderaan dit artikel). Dit is een goede stap. Daarnaast is het handig als overheden hun regels niet alleen zelf publiceren, maar deze ook centraal vindbaar maken en met elkaar afstemmen welke begrippen en structuren in de regels worden gebruikt. Het zou ideaal zijn als er een centrale vindplaats komt waar deze regels zijn te doorzoeken. Een vindplaats vergelijkbaar met wetten.nl voor de wetgeving of data.overheid.nl voor gegevensbronnen van de overheid.
Eerst overzicht, dan verbeteren
“Regels” zijn een diffuus begrip. Er zijn geen eenduidige aanwijzingen hoe een regel moet worden opgesteld zodat je kan controleren of hij juist is. Die aanwijzingen bestaan bijvoorbeeld wel voor wet- en regelgeving. Regels zijn ook geen computercode die gecontroleerd kan worden door een machine. Het is daarom lastig is om te valideren of een regel “juist” is. Voor overheden zelf en al helemaal lastig voor burgers en bedrijven. Het centraal vindbaar maken van alle regels geeft in ieder geval overzicht welke regels er zijn, van wie ze zijn en met welk doel en voor welke wet- en regelgeving ze worden gebruikt. Dit overzicht zal ons helpen inzien dat regels verschillend kunnen zijn op veel aspecten. Alleen open publicatie van de regels biedt de mogelijkheid om deze verschillen te constateren. En waar nodig samen te werken aan betere afstemming van regels en een gedeelde aanpak en werkwijze voor het opstellen van regels.
Regels als uitvoeringstoets
Openbaar gepubliceerde regels kunnen we breder inzetten dan voor het creëren van transparantie. Het is bijvoorbeeld interessant om ook van conceptwetgeving regels te maken waarmee we kunnen testen hoe een wetsvoorstel uitpakt in de praktijk. Dit brengt niet alleen meer betrokkenheid van “de uitvoering” bij de totstandkoming van wet- en regelgeving, maar biedt ook effectieve “uitvoeringstoets”. Een vorm waarin voor iedereen zichtbaar is wat de verwachte uitkomst van voorgenomen wetgeving is in de werkelijkheid. Dit helpt met de beoordeling van beleid en wetgeving door de Kamers, én de inbreng hierin van burgers en ondernemers.
Menselijke maat
Wat we willen bereiken met een wet is bijna nooit volledig te vertalen naar één consistente verzameling regels. Er zal altijd een handmatige behandeling nodig zijn als geen objectieve omzetting naar regels mogelijk is. In deze specifieke gevallen blijft het recht doen via maatwerk of aan de hand van een beslissing door de rechter essentieel. Wat we leren uit deze maatwerk afhandeling kan leiden tot aanpassing van de wet- of regelgeving, en vervolgens leiden tot een nieuwe versie van de regels.
Slimmer Met Regelgeving
Slimmer met Regelgeving vindt regels een belangrijk middel om de essentiële elementen uit de wet- en regelgeving logisch uit te werken, zoals doel, doelgroep en voorwaarden (zie: DNA van wet- en regelgeving). Regels bieden de mogelijkheid voor burgers en bedrijven om wet- en regelgeving makkelijker te begrijpen, na te leven en hun rechten geldend te maken.
Links:
- Voorbeeld van een uitgewerkte regel: https://commonground.gitlab.io/virtueel-inkomstenloket/regels/
- Voorbeeld uitwerking Sociaal Inkomensdomein Utrecht: https://commonground.gitlab.io/virtueel-inkomstenloket/regels/Rapportages/Rapportage_Individuele_Inkomenstoeslag.html
Voeg opmerking toe