Ontketen de wet!

Ontketen de wet!

De afgelopen jaren is binnen de rijksoverheid veel energie gestoken in het ontwikkelen van methoden om wetgeving op een goede en betekenisvolle manier te vertalen naar specificaties voor de uitvoering. Met deze specificaties wordt bijvoorbeeld een IT-systeem gerealiseerd voor het geautomatiseerd nemen van besluiten of wordt een internetportaal gebouwd waarin mensen zaken met de overheid kunnen afhandelen. De specificaties kunnen ook verder uitgewerkt worden in de vorm van werkinstructies en procedures voor de uitvoeringsprocessen waarin overheidsmedewerkers besluiten nemen. Het omgekeerde is ook het geval: uitvoeringsorganisaties leggen al jaren vanuit hun uitvoeringspraktijk de verbinding naar de bovenliggende wet- en regelgeving, bijvoorbeeld door in gegevensmodellen, -woordenboeken en functionele ontwerpen terug te verwijzen naar de artikelen in de wet- en regelgeving die de oorsprong vormden voor de begrippen, gegevens en beslisregels die ze gebruiken in hun werk. Kortom, er is zowel een top-down als een bottom-up beweging. En precies op dat grensvlak zien wij vanuit Slimmer met Regelgeving nog ruimte voor verbetering: er is méér mogelijk mits we over de juiste standaarden en tooling kunnen beschikken. In dit artikel geven we aan wat nodig is om de verbinding tussen wetgeving en uitvoering verder te versterken.

Basis voor verbinding
De basis voor de verbindingen tussen wetgeving en uitvoering is een gestructureerde analyse van de relevante wetgeving. We hebben in Nederland vanaf de jaren ’90 flink geïnvesteerd in het digitaal op orde krijgen van ons ‘basiswettenbestand’: het totale bestand aan wetten, amvb’s, ministeriële regelingen, beleidsregels, gemeentelijke regelingen etc. etc. dat te vinden is op wetten.nl. De insteek voor deze mooie voorziening was – en is nog steeds – primair om toegang tot ‘de wet’ voor alle Nederlanders mogelijk te maken. Maar we zien dat wetten.nl ook vooral van onschatbare waarde is voor de uitvoering en dienstverlening bij overheidsorganisaties. Hiermee kunnen uitvoeringsprofessionals makkelijk inzien wat de actuele versie van een regeling is, wijzigingen zichtbaar maken, permanente verwijzingen maken, de totstandkomingsgeschiedenis raadplegen en zo gebruik maken van de schat aan kennis die wetten.nl biedt om de uitvoeringspraktijk in te richten conform de eisen die de wetgever stelt.

Wat ontbreekt?
Wetten.nl maakt het op beperkt niveau mogelijk om verwijzingen te maken naar de teksten. Dat leidt tot suboptimaal gebruik in de uitvoeringspraktijk, zo worden bijvoorbeeld de wetgevingsteksten vanuit wetten.nl gekopieerd naar analysetools. De analyses worden gemaakt op het niveau van een artikel, lid, zin én soms zelf een woord in een regeling. Wetten.nl ondersteunt echter alleen verwijzingen op artikelniveau. Het kopiëren van wetteksten naar analysetools waarin wel die fijnmazige verwijzingen kunnen worden aangebracht, levert het risico op van versieverschillen. En omdat de analyses niet direct te delen zijn met collega’s kunnen ook interpretatieverschillen ontstaan en wordt al snel dubbel werk gedaan. Wetten.nl zou daarom een meer fijnmazige verwijsmogelijkheid moeten ondersteunen (liefst tot op het niveau van een woord), zodat kopiëren niet nodig is en uitwisselen van analyses makkelijker wordt. Daarnaast zijn er bepaalde onderdelen (zoals bijlagen van regelingen) waar verwijzing zelfs op artikelniveau momenteel nog niet mogelijk is.

Direct toegankelijke regels, analyses en interpretaties: ontketen de wet
Er zijn enkele wetten waarin algemene regels en begrippen staan die door veel overheidsorganisaties worden gebruikt, zoals de Algemene Wet Bestuursrecht (besluit, bericht, elektronisch verkeer), de Algemene Ouderdomswet (berekening pensioengerechtigde leeftijd) en de Algemene Wet Inkomensafhankelijke Regelingen (bepalen partnerschap). Iedere overheidsorganisatie maakt nu nog zijn eigen vertaalslag naar de uitvoeringspraktijk, dus ook hier ontstaat weer dubbel werk en het risico van interpretatieverschillen. Idealiter zou dus wetten.nl dit analyseren en overnemen mogelijk moeten maken – bij de bron – en de resultaten toegankelijk maken zodat deze herbruikbaar zijn voor ieder die daar wat mee kan of wil doen. Ofwel: ontketen de wet! Wetten.nl toont nu al bij elk artikel de beschikbare verwijzingen en relaties naar publicaties, beleid en uitspraken van de rechter. Hier kunnen ook de beschikbare interpretaties en commentaren worden gelinked, en beslisregels die op basis daarvan zijn gemaakt. Dit faciliteert hergebruik van kennis en eerder uitgevoerd analysewerk.

Wat is er nodig?
Voor ons een no brainer, dus we zijn op zoek gegaan naar mogelijkheden om wetsanalyse in de bron te realiseren, of om analyses in ieder geval bij de bron voor iedereen zichtbaar te maken. Een belangrijke randvoorwaarde voor dit ontketenen van de wet, is een set standaarden op basis waarvan analysewerk, inzichten en kennis kunnen worden vastgelegd, uitgewisseld en ontsloten. Hieronder staat een overzicht van wat er al is, wat in onze ogen nog nodig zou zijn en hoe we dat zouden kunnen realiseren.

1. 1. Een belangrijke bouwsteen is Juriconnect. Dit is een standaard om duurzame, permanente verwijzingen te maken naar artikelen in wet- en regelgeving. Juriconnect is geïmplementeerd in wetten.nl en is een verplichte standaard op de pas-toe-of-leg-uit lijst van het Forum Standaardisatie.
      Wat moet er gebeuren?
      Juriconnect is een prima standaard, maar hij moet verwijzingen op zinsniveau of woordniveau standaardiseren, en verwijzingen naar tabellen, bijlages en diagrammen ondersteunen. We hoeven daarvoor het wiel gelukkig niet opnieuw uit te vinden: veel inspiratie kan opgedaan worden bij Europese ontwikkelingen als ELI en ECLI. Een volgende stap is uiteraard dat wetten.nl de nieuwe Juriconnect moet gaan toepassen.
   2. Een andere belangrijke functie op wetten.nl is Linked data overheid (LIDO). Dit is een tool die verwijzingen in wet- en regelgeving verzamelt en ordent en ook nog verrijkt met verwijzingen naar jurisprudentie en uitvoeringsbeleid (beleidsregels en andere openbare documenten waarin uitleg en invulling van de wetgeving is vastgelegd), en verbindingen met andere wet- en regelgeving toont. LIDO maakt dus verbindingen tussen (juridische) content zichtbaar.
      Wat moet er gebeuren?
      LIDO moet verwijzingen op zinsniveau ondersteunen en relaties naar (hergebruik van) zinnen tonen. LIDO moet hiervoor de nieuwe Juriconnect ondersteunen en meer bronnen inlezen. Als het niet lukt om wetten.nl op korte termijn geschikt te maken voor diepere verbindingen, zou dit met een linked data tool als LIDO kunnen worden opgelost.
   3. Als uitvoeringsorganisaties de annotaties en begrippen gaan publiceren voor hergebruik, is het handig als hiervoor een standaard wordt gebruikt. Er zijn gelukkig al standaarden voor annotaties en begrippen, zoals de Open Annotatie Standaard, de ISO 25964-standaard en de SKOS-standaard voor thesauri met begrippen. ISO 25964/SKOS is de op de pas-toe-of-leg-uit lijst van het Forum Standaardisatie opgenomen standaard voor het publiceren van thesauri op het internet.
      Wat moet er gebeuren?
      Toepassen van de bestaande standaarden voor annotaties en het resultaten daarvan beschikbaar te stellen op het intranet zodat deze gelinked kunnen worden met eerdergenoemde LIDO voorziening. SKOS valt al onder het pas-toe-of-leg-uit regime.
   4. Er zijn al veel ontwikkelingen bij diverse uitvoeringsorganisaties om de structuur en de semantiek (betekenis) van regelgeving expliciet te maken, bijvoorbeeld het juridisch analyseschema dat in gebruik is bij de Belastingdienst, SKOS-Lex in gebruik bij het Kadaster, Calculemus/FLINT en ons eigen DNA van wet- en regelgeving. Er is nog geen standaard, maar dat is niet erg. Het is eerst van belang om zichtbaar te maken wat er is. Het initiatief open-regels.nl maakt een begin met het inzichtelijk maken van beschikbare beslis- en rekenregels die op de wet gebaseerd zijn.
      Wat moet er gebeuren?
      Delen van best-practices en open beschikbaar stellen van de resultaten van bovengenoemde initiatieven, zodat zichtbaar wordt hoe ver we eigenlijk al zijn in Nederland, en zodat ervaringen kunnen worden gedeeld. Open-regels.nl moet verbreed worden naar regels.overheid.nl (een zusje van wetten.overheid.nl en data.overheid.nl) en ook voor private partijen en/of samenwerking beschikbaar komen. Hier zijn al initiatieven voor in gang gezet. Ook hier zal de nieuwe Juriconnect standaard nodig zijn, en zal de verbinding met LIDO moeten worden gelegd. Daarnaast ligt hier de kans om duidelijk te maken welke gegevens in de regels worden toegepast en om een verbinding met data.overheid.nl en andere data-deel initiatieven te leggen zoals het Amsterdamse AMdEX.
   5. Er is tooling om analyses uit te voeren, maar die is op dit moment nog leveranciersafhankelijk, gaat uit van het kopiëren van wetteksten en ondersteunt nog niet het open publiceren van resultaten.
      Wat moet er gebeuren?
      Er moet open source tooling komen die de bovengenoemde standaarden ondersteunt, door alle marktpartijen kan worden toegepast en geschikt is om in bronteksten op wetten.nl te werken. Een eerste initiatief hiervoor is recent opgestart.
   6. Het gebruik van bovengenoemde methoden en standaarden voor het uitdrukken van semantiek en structuur is nog niet vanzelfsprekend en wordt niet of nauwelijks in juridische opleidingen onder de aandacht gebracht. Om met een uitvoeringsbril naar wetgeving te kijken (want dat is in feite wat analysewerk inhoudt) is iets dat je moet leren, het vraagt soms om een andere manier van werken. Dit begint dus al op de opleiding van aanstaande wetgevingsjuristen en beleidsmakers. Omgekeerd moeten ICT-ontwikkelaars ook vertrouwd raken met de taal van de wetgeving, ook voor hen is met specifieke opleiding en training op dit gebied nog veel te winnen.

Community
De belangrijkste stap is wat ons betreft: laten we betrokken professionals bij elkaar halen om samen bovenstaande acties verder uit te werken in werkpakketten voor verschillende partijen. Iedereen kan een steentje bijdragen, al is het maar door de genoemde standaarden en methoden te gaan gebruiken in de dagelijkse praktijk. Zo ontstaat een community die in de toekomst ook kan zorgen voor doorontwikkeling en beheer van de voorgestelde infrastructuur van standaarden en afspraken voor het werken aan en met wet- en regelgeving. Als Slimmer Met Regelgeving willen we uiteraard graag een rol spelen in het vormen en opstarten van zo’n community. De bovenstaande voorstellen zijn immers bij uitstek mogelijkheden om de wet voor de uitvoering te ontketenen en zo slimmer met regelgeving om te gaan. Op deze site kunt u meer nieuwsberichten verwachten over initiatieven!

We nodigen iedereen die interesse heeft voor dit onderwerp om mee te doen aan de community. Je kunt je aanmelden via info@slimmermetregelgeving.nl. We hopen op veel respons, zodat we samen de wet optimaal kunnen gaan ontketenen voor de uitvoering!