Intern beleid bestaat niet!

Een tijdje geleden al weer brak Martijn Nouwen in zijn artikel Belastingdienst, wees transparant over fiscale regels een lans voor het openbaar maken van intern beleid over de uitleg van fiscale wetgeving door de Belastingdienst. Wij van Slimmer met regelgeving zijn het natuurlijk van harte met hem eens. Maar we willen eigenlijk nog een stapje verder gaan. Wat ons betreft bestaat er namelijk niet zoiets als intern beleid… niet bij de Belastingdienst, maar ook niet bij andere overheidsorganisaties die wet- en regelgeving uitvoeren. We zullen uitleggen waarom. 

In wetgeving zat en zit vaak ruimte voor uitvoerende bestuursorganen, de zogenoemde discretionaire bevoegdheid, die hen in staat stelt om rekening te houden met omstandigheden van het geval. Die ruimte is te herkennen aan formuleringen als ‘de Minister kan een vergunning weigeren indien…’ of aan uitdrukkingen als ‘naar zijn oordeel’, ‘vermoedelijk’ of ‘in overwegende mate’. Om te zorgen dat die ruimte een beetje efficiënt en effectief wordt ingevuld, stelden overheidsorganisaties jarenlang allerlei interne regels op, met evenveel verschillende benamingen: richtlijnen, circulaires, handreikingen, werkinstructies, handboeken etcetera. Vaak waren ze niet kenbaar voor de burger, terwijl zijn zaak wél op grond van die interne regels beoordeeld werd. Daar kon hij zich dan dus niet echt tegen verweren. Die regels werden ook wel aangeduid als pseudowetgeving. Eind jaren ’80 was het (terechte) idee dat het met die pseudowetgeving maar eens afgelopen moest zijn. Daarom is in 1993, in de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, een regeling opgenomen voor beleidsregels. 

Volgens de Awb is een beleidsregel: een besluit (…) dat een algemene regel geeft omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursorgaan. Verder regelt de Awb nog dat een besluit alleen kan worden gemotiveerd met een beroep op een vaste gedragslijn als die gedragslijn in een beleidsregel is vastgelegd. Beleidsregels moeten, net als alle besluiten, worden bekendgemaakt voordat ze kunnen worden toegepast. Als een bestuursorgaan dus op een of andere manier invulling geeft aan zijn bevoegdheden of een bepaalde interpretatie geeft aan de wet, dan gebeurt dat logischerwijs in een bekendgemaakte beleidsregel.
In het Besluit fiscaal bestuursrecht heeft de Staatssecretaris netjes beleidsregels vastgesteld over de wijze waarop hij fiscale beleidsregels vastlegt. Maar zoals Martijn Nouwen ook constateert, wordt daaraan niet echt de hand gehouden: breed toe te passen standpunten van kennisgroepen die “uitleg van wettelijke voorschriften” bevatten bij “het gebruik van een bevoegdheid door een bestuursorgaan” (in dit geval de inspecteur bij de heffing van belastingen) zijn niet kenbaar. Een individueel geval kan wel de aanleiding zijn, maar de aard van dergelijke standpunten is nu juist dat een gedragslijn wordt geformuleerd. Voor elke jurist is duidelijk dat dit binnen de definitie van de Awb beleidsregel valt. En juist de naleving van de Awb, die met de wettelijke regeling over beleidsregels nou juist beoogde een eind te maken aan het fenomeen intern beleid, laat daarmee te wensen over. We vinden het bijzonder dat de rechter daar in de uitspraak die Martijn Nouwen aanhaalt, niets over opmerkt. 

Om de legitimiteit van overheidsoptreden te verzekeren, is kenbaarheid van de invulling, uitwerking en interpretatie van discretionaire ruimte in wetgeving essentieel. Het is niet voor niets dat de wet bekendmaking voorschrijft. Intern beleid is geen beleid!
Gelukkig zijn er ook goede voorbeelden hoe het wél kan. De SVB geeft op een speciale website een overzicht van alle beleidsregels. Door de linked data-infrastructuur die ‘onder’ wetten.nl zit, is het overzicht op die website eenvoudig te genereren en te onderhouden. Nóg mooier zou het zijn als vanuit de eigen website van de SVB zou kunnen worden doorgeklikt naar de beleidsregelpagina. Een ander voorbeeld is de Vreemdelingencirculaire. Deze heeft weliswaar nog een naam uit het ‘pseudowetgevingtijdperk’, maar bevat alle beleidsregels die de IND toepast bij uitvoering van de vreemdelingenwetgeving en is te vinden via wetten.nl. We pleiten ervoor dat alle uitvoeringsorganisaties de invulling van hun discretionaire bevoegdheden in Awb-beleidsregels vastleggen en die volgens de regels bekendmaken. Zoals gezegd: dat is wettelijk vastgelegd in de Awb, dus dan moeten zij zich daar ook aan houden. Daarmee wordt de regelgeving weer een stapje dichter bij burgers en bedrijven gebracht, zonder dat ze daar (zoals in de aangehaalde uitspraak van de rechter) eerst een Wob-verzoek voor moeten doen. Want dat was juist het idee van de opvolger van de Wob, de Wet Open Overheid (Woo): door pro-actieve bekendmaking bestuurlijke rompslomp van Wob-verzoeken voorkomen en gelijktijdig het vertrouwen van de burger in de overheid versterken. Slimmer met regelgeving!