DNA van de wet- en regelgeving

Relevantie ontdekken in juridische teksten

Het DNA van de wet- en regelgeving is gebaseerd op het idee dat alle wet- en regelgeving uiteindelijk regels stelt over bepaalde gevallen: de casuïstiek van de wet- en regelgeving. Dat deze gevallen samen zijn te brengen tot categorieën van vergelijkbare gevallen. En dat deze gevalscategorieën zijn te identificeren op basis van de doelgroep waarover deze gevallen gaan, het doel dat de wetgeving beoogt voor deze doelgroep, en de voorwaarden waaronder deze doelgroep in aanmerking komt voor het doel.

Het DNA van de wet- en regelgeving vormt het Manifest van de beweging “Slimmer met Regelgeving” en is integraal beschikbaar op deze site. Dit is versie 0.61 door Harrie van Houtum en Marco Brattinga [23 februari 2017], op 20 juli 2019 bijgewerkt met de meest actuele teksten uit de wet- en regelgeving.

Aanleiding

“Elke Nederlander wordt geacht de wet te kennen” is een belangrijk principe van onze democratische rechtsstaat. Maar hoewel iedereen aanvoelt dat het belangrijk is dat we ons houden aan de wet, zullen weinig Nederlanders in staat zijn om de tekst van een wet of regeling op te noemen, of om zelfs maar de juiste regels te vinden die op zijn situatie van toepassing zijn.

Digitale hulpmiddelen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het ontdekken van de juiste informatie uit grote hoeveelheden juridische teksten. De bestaande hulpmiddelen komen echter niet veel verder dan de zoekpagina’s op internet: de gebruiker geeft enkele zoektermen op en de teksten waarin deze termen voorkomen worden getoond. Dit artikel beschrijft een manier waarop juridische teksten op een relatief eenvoudige wijze kunnen worden voorzien van aanduidingen waarmee bestaande digitale hulpmiddelen beter in staat zijn om op een juridische relevante en verantwoorde manier juridische teksten te ontdekken: legal know-how discovery.

Ontdekken van relevantie

Voor het ontsluiten van de juiste relevante juridische teksten is het van belang dat we geen eigen interpretatie aan de teksten geven: het is aan de specialist, aan de jurist, om de teksten te interpreteren. Dat is zijn specialisme. Het informatiesysteem dient uit een grote hoeveelheid informatie het juiste gedeelte op te halen, zodat alleen de meest relevante teksten overblijven om nader te bekijken door de gebruiker van het systeem.

Daarnaast leggen we de nadruk op ontdekken: in dialoog worden de relevante teksten ontdekt. In deze dialoog wordt aan de hand van de gebruikersinput en de gevonden teksten, steeds scherper wat de situatie is van de gebruiker, en daarmee welke teksten relevant zijn voor deze situatie. Daarbij kunnen de gevonden teksten een tussenstap zijn in de dialoog op weg naar de meest relevante tekst.

Relevantie is daarbij het kernelement: welke informatie is relevant. Echter, traditionele systemen zijn vaak ingericht zonder gebruik van expliciete juridische kennis, en leggen de nadruk op het bepalen van relevantie op basis van specifieke algoritmen [1]. Relevantie, zeker in het juridische domein, omvat meer elementen. Zowel voor de dialoog om duidelijk te krijgen welke zoekvraag een gebruiker heeft, als voor het vinden van relevantie zijn aanvullende vormen van relevantie nodig (afkomstig uit hetzelfde artikel). Zo zijn in totaal zes relevantievormen te onderscheiden:

Relevantie op basis van zoekalgoritmen. Deze algoritmen zoeken naar specifieke patronen in teksten, zonder daarbij begrip te hebben van de betekenis van de teksten zelf.
Relevantie op basis van onderwerpen, waarbij de relatie wordt gelegd tussen documenten over een bepaalde onderwerp, en de zoekvraag van de gebruiker (die eenzelfde dan wel een gerelateerd onderwerp betreft).
Bibliografische relevantie: teksten in wet- en regelgeving hebben relaties tot elkaar; een wet of regeling bestaat uit hoofdstukken, hoofdstukken bestaan uit artikelen, artikelen kennen versies en verwijzen naar andere artikelen uit dezelfde of andere regelingen.
Toepasselijkheid: in welke mate helpen de gevonden teksten de gebruiker daadwerkelijk bij het beantwoorden van de vraag waar hij mee zit. De mate van toepasselijkheid heeft voor juridische teksten te maken met hoe juridisch verantwoord het gevonden resultaat is: zijn de meest belangrijke regels, vanuit een juridische context wel weergegeven? Of staat bijvoorbeeld een vrij onbelangrijke bepaling bovenaan en wordt mogelijk de belangrijkste regel niet eens getoond?
Situationele relevantie: in welke mate passen de gevonden teksten bij het probleem of de taak waar de gebruiker mee bezig is. Situationele relevantie heeft sterk te maken met het ontleden van de context waaruit de gebruiker zijn vraag stelt.
Domeinrelevantie: in welke mate passen de gevonden teksten bij het domein van de gebruiker (dwz. soort gebruiker, zoals: jurist, informatiespecialist, burger).

De uitdaging

Juridische teksten vormen de basis voor onze rechtsstaat. In 2003 bestond onze nationale wet- en regelgeving uit 138.764 artikelen, verdeeld over 1790 wetten, 2680 algemene maatregelen van bestuur en 7664 ministeriële regelingen [2]. En daarmee zijn we er nog niet: de 388 gemeenten, 23 waterschappen en 12 provincies kennen elk hun eigen lokale regelgeving. Rechtelijke uitspraken zijn als jurisprudentie relevant zijn voor de geldende regels. Europese regelgeving en internationale verdragen hebben invloed op de regels die in Nederland gelden.

Deze enorme hoeveelheid potentieel relevante teksten vormt een voortdurende uitdaging voor alle personen die zich hier mee bezig houden. Weten welke regels voor een specifieke situatie van toepassing zijn, is specialistenwerk. Het vergt een juridische opleiding om de wet daadwerkelijk goed te kunnen doorgronden. En zelfs met een dergelijke opleiding, zijn er genoeg uitdagingen:

Als jurist ben je in staat om juridische teksten correct te lezen. Maar dit betekent niet dat je ook alle juridische teksten kent. Juristen hebben vaak een enorme schat aan juridische teksten paraat, vooral binnen het domein waar zij werkzaam zijn. Echter, steeds vaker zijn regels uit meerdere domeinen nodig om het juiste antwoord te geven op een juridische vraag.
Door de toenemende digitalisering, is dienstverlening op basis van wet- en regelgeving steeds meer een multidisciplinaire aangelegenheid, waarbij niet iedereen een juridische achtergrond heeft.
Onze maatschappij verandert steeds sneller. Dat maakt het noodzakelijk dat ook de regelgeving meebeweegt met dit tempo.
Als alleen specialisten de wet nog kunnen lezen, dan staat de democratische rechtsstaat onder druk: hoe weten we als burgers dat de wet juist wordt toegepast? Dat geldt temeer als de wettelijke regels in digitale systemen landen. Een transparante verbinding tussen de feitelijk opgelegde regels en de juridische bron is nodig willen we als burgers vertrouwen kunnen houden in alle specialisten die ons helpen om de wet- en regelgeving te begrijpen.

Digitale hulpmiddelen worden al enige tijd ingezet bij de ondersteuning voor het doorgronden van wet- en regelgeving. Daarbij is onderscheid te maken in systemen die op basis van interpretatie van de teksten antwoorden kunnen geven, en systemen die relevante teksten kunnen geven, op basis van verbindingen en informatie over de tekst.

In de eerste categorie vallen systemen voor het ondersteunen van burgers en bedrijven bij het oriënteren op een specifieke dienst van de overheid, het indienen van een verzoek en de afhandeling van zo’n verzoek. Een kenmerk van deze systemen is dat een grote mate van formalisatie moet plaatsvinden van de bestaande wet- en regelgeving voordat een expertsysteem in staat is om de regels uit te voeren. In de praktijk worden deze systemen dan ook slechts ingezet voor specifieke uitvoeringsdiensten en is het onmogelijk om een dergelijke aanpak voor de gehele wet- en regelgeving door te voeren.

In de tweede categorie vallen systemen die helpen bij het bepalen van de relevante teksten op basis van een zoekvraag. De huidige praktijk is dat dergelijke systemen geen specifieke juridische kennis gebruiken om tot een relevantiebepaling te komen. Ook wordt nog maar beperkt een profiel opgebouwd van de situatie waarover de gebruiker zijn zoekvraag stelt. Zoekengines op het internet bouwen wel een profiel op van de gebruiker, maar dat is slechts gekoppeld aan de persoon zelf. Een profiel is nodig van de situatie waar vanuit de gebruiker in deze specifieke situatie de relevante juridische teksten aan het ontdekken is. Dergelijke situatieprofielen zijn waardevol om te gebruiken in vervolgzoekvragen en om situatieprofielen met elkaar te vergelijken. Niet gebonden aan de persoon in kwestie, tenzij de gebruiker hier zelf om vraagt.

Organisaties die sterk afhankelijk zijn van wet- en regelgeving (overheden, financiële instellingen, zorgverzekeraars), hebben vaak specifieke afdelingen die trefwoorden en structureren ontwikkelen om het zoeken in wet- en regelgeving te vereenvoudigen. Dit blijft een enorme inspanning die bovendien vaak slechts bruikbaar is binnen de context van de eigen organisatie.

De behoefte bestaat aan een eenvoudig, maar duurzaam bruikbaar model dat gebruikt kan worden met de bestaande zoektechnologie. Een dergelijk model zou ook niet handmatig toegevoegd moeten worden aan de bestaande wet- en regelgeving, maar op basis van algemene juridische kennis automatisch toegevoegd moeten kunnen worden.

Gewenste situatie

In 2012 is in Nederland het Blauwe Kamer initiatief gestart om te zoeken naar een manier om een oplossing te vinden voor bovenstaande uitdaging. Zij constateerde in de in 2013 gepubliceerde 14-pager [3] dat de situatie verre van optimaal was en beschreef de gewenste situatie: “In wet- en regelgeving worden rechten en plichten vastgelegd: van burgers onderling, van burgers jegens de overheid en vice versa. Wet- en regelgeving bevat begrippen, regels en voorwaarden die direct van invloed zijn op het doen en laten van burgers, bedrijven en overheidsorganisaties. Deze begrippen, regels en voorwaarden vormen de basis voor de diensten en processen van publieke uitvoeringsorganisaties. Het is om de volgende redenen van belang begrippen, regels en voorwaarden eenduidig uit de wetgeving te kunnen destilleren:

Het bevordert rechtszekerheid van burgers en voorkomt onnodige geschillen en procedures bij de rechter.
Het maakt de overheid transparant. De overheid kan laten zien dat wat zij doet, in overeenstemming is met de democratisch vastgestelde wet- en regelgeving. Hierbij hoort ook het zichtbaar maken van de regels die de overheid beoordelingsruimte bieden om recht te doen in bijzondere situaties.
Het vereenvoudigt implementeren van wet- en regelgeving in diensten en processen. Zo kan sneller aan politieke opdrachten en maatschappelijke wensen worden voldaan.
Het stelt een uitvoeringsorganisatie beter in staat, als onderdeel van ex ante uitvoeringstoetsen, feedback te geven op voorgenomen wijzigingen in wet- en regelgeving, en zo een positieve bijdrage te leveren aan de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering.
Het biedt inzicht in de samenhang van het complex van wet- en regelgeving. Op basis daarvan kunnen generieke en specifieke elementen in processen en diensten (beter) worden onderscheiden. Dit biedt mogelijkheden voor hergebruik, niet alleen binnen één organisatie, maar ook tussen organisaties.”

Noodzakelijke kennis

Dit artikel beschrijft een model waarmee aanduidingen kunnen worden toegevoegd aan de bestaande wet- en regelgeving: de Decompositie Navigatie Architectuur (DNA). Aan de hand van een voorbeeld laten we zien dat dit model krachtig genoeg is om vragen te beantwoorden als “wat zijn, gezien mijn situatie, de regels die voor mij relevant zijn”, waarbij we alle zes relevantievormen meenemen. Bovendien maken we inzichtelijk dat het mogelijk is om bestaande digitale voorzieningen dit model “te leren”, om ze op basis van deze kennis zelfstandig en automatisch dergelijke aanduidingen te kunnen laten toevoegen aan wet- en regelgeving.

Bij de uitleg van het model is het van belang om inzicht te hebben in de verschillende typen kennis die nodig zijn om wet- en regelgeving te kunnen doorgronden. Juridische teksten bevatten “normaal Nederlands” maar met een (groot) aantal specifieke regels en conventies. Veel concepten uit de taalkunde zijn echter wel direct van toepassing. Zoals het verschil in de “oppervlaktestructuur” van de tekst (de concrete tekst zoals je die daadwerkelijk leest, en de onderlinge relaties tussen de tekstdelen) en de “dieptestructuur” van de tekst (de onderliggende structuur waar de betekenis van de bepalingen aan gekoppeld is) [4]. We onderscheiden vier kennistypen voor het doorgronden van deze structuren:

Syntactische kennis over wet- en regelgeving
Deze kennis over de “oppervlaktestructuur” van de wet- en regelgeving is vooral bepalende voor de bibliografische relevantie. Juridische teksten kennen een sterke structuur: teksten “zijn” van een bepaalde type (wet, algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling) en bevatten hoofstukken, paragrafen, artikelen. Daarnaast verwijzen regelingen naar elkaar.

Voorbeeld: onderstaand tekstfragment betreft een artikel dat onderdeel is van paragraaf 1.1, dat weer onderdeel is van hoofdstuk 1 van de Wet Milieubeheer. In het 2e lid wordt verwezen naar het eerste lid, en bovendien verwijst het tekstfragment naar Artikel 1, boek 2 van het Burgerlijk wetboek. Van dit artikel uit het Burgerlijk wetboek bestaan twee versies: de originele versie van 1-7-1979, en de actuele versie van 1-1-1992.

Formuleringen met een specifieke juridische betekenis
Juridische teksten bevatten vaak zinsconstructies met een specifieke betekenis, zoals “bij of krachtens…”, waarmee een delegatiebepaling wordt “gecodeerd”. De Aanwijzingen voor de regelgeving beschrijven een groot aantal van deze formuleringen, die je moet kennen om wet- en regelgeving te kunnen doorgronden.
```
Voorbeeld:
```
Kennis van algemene juridische principes
Juridische teksten bevatten veel impliciete kennis. Dergelijke kennis wordt niet zozeer in de wet- en regelgeving zelf toegelicht, maar wordt als bekend verondersteld voor de lezer van deze teksten. Juristen krijgen deze kennis geleerd gedurende hun opleiding. Voorbeelden zijn dat de bijzondere wet voor de algemene wet gaat (maar soms, zoals bij de Algemene wet bestuursrecht, gaat de algemene wet juist voor) en dat een nieuwere wet voor de oudere gaat.
Specifieke domeinkennis
Elke jurist houdt zich bezig met een specifiek domein. Door langdurige studie van de wetgeving heeft deze jurist binnen zijn domein kennis welke bepalingen relevant zijn voor een specifieke situatie. Vaak kunnen juristen de teksten van deze bepalingen letterlijk benoemen. De kunst is daarbij niet alleen om een situatie aan de relevante bepalingen te verbinden, maar ook om een vertaling te maken van de situatie zoals deze zich in de echte wereld voordoet naar de wijze waarop dit in de wet- en regelgeving is geduid. Een voorbeeld: een “een schuurtje bouwen” is een situatie die te maken heeft met bepalingen over een “bijbehorend bouwwerk” in de omgevingswetgeving.

Om een profiel op te kunnen bouwen van de situatie van de gebruiker, is het van belang om voor ogen te houden welke kennis deze gebruiker met zich mee brengt. We onderscheiden daartoe vier groepen gebruikers:

Juristen die specialist zijn in een bepaald domein, waarbij de situatie zich ook afspeelt binnen dit domein;
Juristen met algemene kennis over de wet- en regelgeving (of de situatie speelt zich af buiten het domein waar de jurist specialist van is);
Niet-juridische specialisten die wet- en regelgeving gebruiken bij het inrichten van de uitvoering (zoals ICT specialisten);
Individuen die op zoek zijn naar voor hen relevante regels (de doelgroep).

In Nederland leven we in de gelukkige omstandigheid dat kennistype A in machine-leesbare vorm beschikbaar is. Het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP) stelt alle nationale wet- en regelgeving, lokale regelgeving en jurisprudentie beschikbaar in een XML formaat, waarbij ook verwijzingen tussen regelgeving op een gestandaardiseerde wijze (op basis van Linked Data) zijn toegevoegd.

Met de Decompositie Navigatie Architectuur (DNA) maken we de verbinding tussen de domeinkennis en de juridische bronnen waar deze domeinkennis uit afkomstig is. Daarvoor kent het DNA de elementen “juridische bron” en “bepaling”. Een bepaling is een stukje tekst uit de juridische bron. Dit kan een enkel woord zijn, maar vaak is het een zin of enkele zinnetjes. Een juridische bron kan elke denkbare juridische bron zijn: een wet, lagere regelgeving, lokale regelgeving, jurisprudentie, een beleidsregel, etc.

Een jurist doet specifieke domeinkennis op door het lezen van juridische teksten, waarbij hij kennistype B en C gebruikt om de teksten op de juiste wijze te doorgronden. Met andere woorden: we zijn in staat om domeinkennis te formaliseren indien we:

Een model hebben van deze domeinkennis: de Decompositie Navigatie Architectuur;
Een expertsysteem kunnen voeden met kennistypen B en C voor zover noodzakelijk om dit model te vullen.

Dit artikel richt zich op punt 1: de DNA. Punt 2 zal in een vervolgartikel aan bod komen. Kennistype B kan verkregen worden door middel van analyse van de Aanwijzingen voor de Regelgeving. Kennistype C is van een andere orde: niet alleen betreft dit kennistype impliciete kennis, maar ook zal maar een relatief klein gedeelte daadwerkelijk relevant blijken. Maar welk gedeelte betreft dit?

Voor het model is het van belang dat we niet in de “valkuil” stappen om volledig executeerbare regels te verkrijgen. Dit is veel te omvangrijk. We willen ons beperken tot het vinden van relevante bepalingen. Als we in staat zijn om het model klein en relevant te houden, dan zal ook de hoeveelheid kennis van type B en C behapbaar zijn, en daarmee mogelijk om te formaliseren voor een expert systeem.

Cognitieve computing

Tot op heden hebben we twee typen informatiesystemen onderkend: systemen die antwoorden geven op basis van interpretaties, en systemen die relevante teksten leveren op basis van verbindingen. Wij denken dat een derde type informatiesysteem nodig is voor het vraagstuk van de relevante juridische teksten. Dit betreft een systeem dat relevante teksten levert op basis van verbindingen die het systeem grotendeels zelf in staat is om te leggen. Een dergelijk systeem is in staat om kennis te absorberen (machine learning), om met de geleerde kennis vervolgens de juridische teksten correct te verbinden. Alleen een dergelijk systeem is in onze ogen in staat om elke relevantiesoort te kunnen bevatten. Het systeem gedraagt zich uiteindelijk als een systeem dat relevante teksten levert, maar gebruikt daarbij cognitieve kennis als aanvulling op machine algoritmes. Deze cognitieve kennis wordt op twee manieren ingezet:

Om in bestande wet- en regelgeving verbanden te ontdekken en deze te verbinden aan de elementen uit ons model;
Om in dialoog met de eindgebruiker een profiel op te bouwen van de situatie, en om dit profiel vervolgens te verbinden met de verbanden ontdekt bij punt (1).

De fundamenten van de DNA

Ons model betreft een Decompositie Navigatie Architectuur: we decomponeren de juridische teksten (grammaticale en juridische ontleding), en navigeren langs de oppervlakte en dieptestructuren van deze teksten. Decompositie en navigatie kan zonder interpretatie en gaat uit van een aantal basisfundamenten die ten grondslag ligt aan het rechtssysteem in Nederland:

Alle regels in Nederland hebben een wet als grondslag. Geen enkele bepaling mag “zomaar” ontstaan, maar moet altijd een grondslag hebben in een formele wet, vastgesteld door regering en Staten-Generaal gezamenlijk (de wetgevende macht). Alleen met zo’n grondslag kunnen uitvoerende regels worden opgesteld door de regering of een minister (de uitvoerende macht). Jurisprudentie betreft uitspraken van rechters (rechtelijke macht) over de toepassing van de wettelijke regels.
Op basis van delegatiebepalingen is het mogelijk om relevante “lagere” regelgeving te vinden als je eenmaal de relevante bepaling op het niveau van de wet kent. Dergelijke delegatiebepalingen zijn in Nederland in machine leesbare vorm beschikbaar.
```
Voorbeeld:gedelegeerde regelgeving bij Artikel 10.32 Wet milieubeheer
```
Wetgeving is gericht op het stellen van algemene regels voor bepaalde gevallen, de casuïstiek. In elk van deze gevallen gaat het om wie (degene waarop de regelgeving van toepassing is), wat (wat de regelgeving in dit geval regelt) en hoe (hoe de regelgeving van toepassing kan zijn).

Casuïstiek in de wet- en regelgeving

Bij de totstandkoming van wetgeving wordt gekeken naar de casuïstiek: wat de consequenties zijn van de wetgeving voor specifieke gevallen. Onderdeel daarvan is de ex-ante uitvoeringstoets waarbij gekeken wordt of (en hoe) de wetgeving uitvoerbaar is. Diezelfde casuïstiek kan gebruikt worden bij het uitwerken van de wetgeving in de regelgeving, conform basisfundament 1.

Uit de informatietechnologie weten we hoe we op basis van analyse van een domein de relevante gevalscategorieën [5] kunnen ontdekken. Gevalscategorieën zijn categorieën van gevallen die op eenzelfde manier worden behandeld. Of met andere woorden: het zijn die gevallen waarop dezelfde wet- en regelgeving van toepassing is. Als we dus in staat zijn om een volledige lijst van gevalscategorieën te bepalen voor een specifiek wet, dan weten we ook welke casuïstiek (gevallen) we moeten behandelen om volledig te zijn in onze ex ante uitvoeringstoets. Bovendien hebben we daarmee een instrument om voor een geval de verbinding te maken naar de relevantie wet- en regelgeving.

Doel en doelgroep

We bekijken de wet- en regelgeving vanuit een specifieke bril: om helderheid te krijgen welke doelen de wet- en regelgeving voor ogen heeft voor burgers, bedrijven en ook overheidsinstanties. Met andere woorden: welke doelen de overheid (op alle lagen: rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen) regelt voor burgers, bedrijven en overheidsinstanties. De doelgroep kan zowel burgers, bedrijven en/of de overheidsinstanties zelf zijn. Elke gevalscategorie betreft één doelgroep en één doel. Eén wettekst kan over meerdere gevalscategorieën kan gaan, waarbij de doelgroep kan verschillen, zoals in onderstaand voorbeeld:

Voorbeeld: één doel, twee doelgroepen uit de Wet Milieubeheer

Deze tekst betreft twee gevalscategorieën:

De eerste gevalscategorie betreft de doelgroep “gemeenteraad en burgemeesters en wethouders” die geacht wordt om te zorgen dat huisvuil wordt ingezameld (het doel);

De tweede gevalscategorie betreft de doelgroep “gebruikers van een perceel”. Deze doelgroep wordt hier niet expliciet benoemd, maar duidelijk is wel dat deze doelgroep in aanmerking komt voor hetzelfde doel.

Bovenstaand voorbeeld maakt ook duidelijk dat het niet altijd mogelijk is om de tekst expliciet doel, doelgroep en voorwaarden afzonderlijk aan te wijzen. Dat is ook niet nodig: voor ons model is het van belang dat de gevalscategorie als zodanig kan worden geïdentificeerd. Je zou dit kunnen vergelijken met een zin zonder onderwerp: in de grammaticale ontleding van zo’n zin zal er wel een onderwerp zijn, maar dit onderwerp is dan impliciet.

Binnen de gevalscategorie kan daarbij onderscheid worden gemaakt in drie afzonderlijke vraagstukken die vaak in tijd na elkaar spelen:

Welke regels bepalen of c.q. hoe ik in aanmerking kom voor het doel?
Welke regels bepalen of c.q. hoe ik het doel kan verkrijgen?
Welke regels bepalen of c.q. hoe ik het doel kan continueren?

Overigens geldt niet in alle gevallen dat er speciale regels zijn voor het in aanmerking komen of verkrijgen: zo stelt een onderstaande Artikel in lid 1 dat “een ieder” in aanmerking komt voor het doel en ook dat je het doel gelijk al verkrijgt. Lid 2 geeft enkele regels met betrekking tot de continuering, waarbij ook de doelgroep nader wordt bepaald:

Model van de wetgeving – Identificatie

Ons model voor de wetgeving is gericht op het identificeren van gevalscategorieën. Voor elke gevalscategorie identificeren we (voor zover expliciet aangegeven in de tekst):

Wat is de doelgroep voor de betreffende wetgeving. De identificatie van de doelgroep bestaat minimaal uit het benoemen van de naam waaronder deze doelgroep bekent staat (bv: “ingezetenen en belanghebbenden”), maar kan ook scherper omschreven zijn doordat een werkelijke definitie wordt gegeven: doordat de doelgroep gerelateerd wordt aan elders benoemde begrippen (bv: “een vreemdeling die aannemelijk heeft gemaakt dat hij gegronde redenen heeft om aan te nemen dat hij bij uitzetting een reëel risico loopt op ernstige schade, bestaande uit…”). Merk op dat een dergelijke identificatie nog veel ruimte voor de uitvoering over kan laten houden (bv: wat is nu precies “ernstige schade”??)
```
Voorbeeld: een doelgroep in de Vreemdelingenwet


Voorbeeld: twee doelgroepen uit de Wet Milieubeheer (waarbij de tweede doelgroep binnen de eerste doelgroep valt)
```
Wat is het doel dat de wetgever met de betreffende regelgeving beoogd (bv: “bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving” of “zorgen voor een veilig heenkomen).
```
Voorbeeld: een tweetal doelen uit de Wet Milieubeheer
```

Wat is de voorwaarde waaronder de doelgroep in aanmerking kan komen voor het beoogde doel (bv: “toegelaten tot Nederland, geen oorlogsmisdadiger”).

Voorbeeld: de voorwaarde bij bovengenoemd doel (letterlijk: op gezette tijden, alleen bij percelen van eigen grondgebied, niet die delen die afzonderlijk worden ingezameld.

Open en gesloten normen

Een voorwaarde kan zowel een open als een gesloten norm betreffen. Een open norm is een norm die inhoudelijk open is en onder verschillende omstandigheden nader ingevuld moet worden [6]. Een open norm kan een bewuste keuze zijn van de wetgever, zodat per geval beoordeeld kan worden of aan de open norm voldaan wordt. Zoals bijvoorbeeld de voorwaarde “redelijkheid en billijkheid” uit het privaatrecht, waar partijen veel vrijheid hebben om zaken af te spreken. Als een voorwaarde een open norm betreft, dan kan ook in lagere regelgeving een bepaling zijn die deze nadere invulling geeft. Ook jurisprudentie kan een verdere invulling van de open norm geven. Indien een voorwaarde gesloten is, dan is een dergelijke nadere invulling in lagere regelgeving niet nodig (en ook vaak niet mogelijk), en geldt de voorwaarde direct als criterium.

Voorbeeld: onderstaand eerste artikel geeft een voorwaarde met betrekking tot het inzamelen van grof vuil. In eerste instantie lijkt dit een gesloten norm (lid 1), maar bij verder lezen blijkt dat er een delegatiebepaling is, die aangeeft dat er toch sprake is van een open norm. Zo blijkt uit het tweede artikel dat in de AmvB autowrakken zijn uitgesloten.

Onderverdelingen

Merk op dat bij de definitie van doel, doelgroep en voorwaarde vaak gebruik wordt gemaakt van een onderverdeling. Zo is wordt de doelgroep “vreemdeling” in de vreemdelingenwet onder andere verder onderverdeeld in “reguliere immigrant” en “verdrachtsvluchteling. Het doel “bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving” weer verder onderverdeeld naar de doelen specifiek voor een gevalscategorie. De doelen, doelgroepen en voorwaarden die daadwerkelijk verbonden zijn met een gevalscategorie noemen we “elementair”. Eén gevalscategorie bevat één elementair doel, één elementaire doelgroep en één of meerdere elementaire voorwaarden.

Model (identificatie)

Model van de regelgeving – definitie

Op het niveau van de regelgeving ontstaat de definitie van de gevalscategorie. De gevalscategorieën die we op het niveau van de wetgeving hebben geïdentificeerd worden nu verder uitgewerkt, zodat de definitie helder is. Daarmee is duidelijk wat wel en wat niet onder de gevalscategorie valt:

We stellen criteria aan de doelgroep (D-criteria);
We definiëren het product c.q. dienst dat aan de doelgroep wordt geleverd;
We stellen criteria wanneer de doelgroep een dergelijk product c.q. dienst mag afnemen (P-criteria).

Het criteria is letterlijk uit de regelgeving afkomstig. Met andere woorden: we koppelen een bepaling (tekstdeel) uit een juridische bron aan een gevalscategorie zoals geïdentificeerd in de wet en geven daarbij aan dat het om een D-criterium gaat.

In het geval van een gesloten norm kan de definitie, en zelfs de specificatie, van de gevalscategorie al in de wet kan zijn bepaald.

Model (definitie)

Model van de regelgeving – specificatie

Op het niveau van de regelgeving ontstaat ook de specificatie van de gevalscategorie. Deze specificatie bestaat uit drie onderdelen:

Wat de bewijslast is om te kunnen toetsen of voldaan wordt aan een doelgroep-criterium;
Wat de bewijslast is om te kunnen toetsen of voldaan wordt aan een product-criterium;
Wat de eigenschappen zijn van het product/dienst. Eigenschappen van een product of dienst zijn die zaken van het product/dienst waar je wat aan hebt als doelgroep, bijvoorbeeld “titelhouder: aanspraak mogen maken op bepaalde voorzieningen”, of “duur en hoogte van een uitkering”.

Elk criterium voldoet aan de eigenschap dat het mogelijk is om de vraag te kunnen voldoen met “ja” of “nee”. Met het specificeren van de bewijslast geeft je aan welk bewijs aangeleverd moet worden om dit antwoord te kunnen geven. Merk op dat zowel de bewijslast als het criterium objectief dan wel subjectief kunnen zijn:

Een criterium als “het inkomen minimaal 2000 euro bruto” is een objectief criterium;
Een criterium als “loopt een reëel risico op onmenselijke behandelingen” is een subjectief criterium;
Een criterium als “is afkomstig uit Eritrea” is een objectief criterium;
Een bewijslast als “inkomen” is een objectief criterium;
Een bewijslast als “land van herkomst” is een subjectief criterium (immers: dit is niet altijd met objectieve feiten te onderbouwen);
Een bewijslast als “geldig grensoverschrijdingsdocument” is een objectieve bewijslast.

Een bewijslast bestaat uit informatieconcepten: aanduidingen voor “brokjes” informatie die vastgelegd kunnen worden en waarvoor bewijslast aanwezig is.

Model (specificatie)

Van DNA naar de dialoog

Als we een cognitief systeem kennis hebben laten opdoen met behulp van de DNA, zijn we in staat om de dialoog te voeren met de gebruiker om op zoek te gaan naar relevante juridische teksten. Deze dialoog speelt zich af rond drie situaties:

Toegankelijkheid: relevante juridische teksten toegankelijk maken voor de gebruiker;
Totstandkoming: de DNA gebruiken bij de totstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving;
Toepasbaarheid: de DNA gebruiken bij het uitvoeren van de wet- en regelgeving.

Met een dialoog gaat het cognitieve systeem de interactie aan met de gebruiker in zijn ontdekkingstocht naar relevante juridische teksten. Het systeem leert van de input die de gebruiker aan het systeem geeft. De relevante juridische teksten die het systeem na een eerste bevraging teruggeeft, zijn het startpunt van een verdere ontdekkingsreis. De gebruiker kan “aan de knoppen draaien”: het systeem geeft de onderwerpen die voorkomen in de gevonden teksten, en de gebruiker kan aangeven welke onderwerpen extra relevant voor zijn situatie is.

Rechtspraak en Jurisprudentie

Net als de wet- en regelgeving kennen uitspraken van rechters ook een vaste structuur. Een uitspraak begint met de betrokken personen en daarna met de feiten zoals deze zijn aangedragen. Hierna volgen de rechtsoverwegingen die de Rechter heeft gebruikt om tot zijn oordeel te komen. Tenslotte volgt de daadwerkelijke uitspraak, het dictum.

Om meerdere redenen zijn uitspraken van rechters bijzonder interessant en nuttig bij het toepassen van de DNA:

1. Uitspraken verwijzen naar specifieke artikelen in wet- en regelgeving. Daarmee geven deze uitspraken aanvulling op de betekenis van deze artikelen. Over het algemeen geldt die aanvullende betekenis slechts voor de zaak zelf. In bepaalde gevallen is de interpretatie die in de uitspraak aan de artikelen wordt gegeven van meer algemene werking: jurisprudentie.
2. Doordat uitspraken verwijzen naar specifieke artikelen, geeft het aan dat deze artikelen een bijzondere betekenis hebben. Bij het zoeken naar relevantie artikelen kan deze navigatierelatie van waarde zijn.
3. Rechtzaken hebben altijd betrekking op het verbinden van een concreet geval aan de wet- en regelgeving die daar betrekking op heeft. Deze verbintenis is in de tekst van de uitspraak beschreven. Daarmee is elke uitspraak op zichzelf een bijzonder goed instrument om lekentaal (aanwezig in de beschrijving van de feiten) te koppelen aan juridisch jargon (aanwezig in de beschrijving van de rechtsoverwegingen).

Voorbeeld: in een uitspraak wordt in het feitenrelaas gesproken over: "Eiser heeft op 2 september 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisatie van het reeds geplaatste tuinhuis.". In de rechtsoverwegingen wordt verwezen naar: "Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het – voor zover hier van belang – verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan" en "In artikel 2, onderdeel 3, van die bijlage, is bepaald dat geen omgevingsvergunning is vereist voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de daar genoemde eisen.". Hiermee wordt in deze uitspraak de lekenterm "tuinhuis" gekoppeld aan de juridische termen "bouwwerk" en "bijbehorend bouwwerk".

Dialoog – toegankelijkheid

Om relevante juridische teksten toegankelijk te maken voor de gebruiker, zullen we een “profiel” moeten kunnen opbouwen waarmee we de link kunnen leggen tussen de gebruiker en de specifieke gevalscategorie die voor hem van toepassing zijn. Net als de gevalscategorie, kent dit profiel ook zowel een “wie”, een “wat” en een “hoe”. Het is geen persoonsprofiel, maar een gebeurtenisprofiel: het profiel van de gebeurtenis waarvoor de betrokkene op zoek is naar relevante juridische teksten.

Het gebeurtenisprofiel omvat de aanleiding, de situatie en de behoefte van de gebruiker. Om tot het gebeurtenisprofiel te komen is het belangrijk om dicht bij de taal van de gebruiker te blijven: wat er in zijn leven en in de samenleving gebeurt. Onderdeel van de matching is het verbinden van de termen uit deze taal, aan de gevonden bepalingen in de wet- en regelgeving. Bijvoorbeeld: de matching van “bouwen van een schuurtje” met “bouwen van een bijbehorend bouwwerk”.

Matching in combinatie met machine learning houdt in dat dergelijke verbindingen tussen de taal van de burger en de taal in de wet- en regelgeving door het systeem zelf worden aangebracht. Een eerste opzet kan door mensen worden gemaakt als start. Daarna leert het systeem van de interactie met de gebruikers, en leert zo welke termen uit de taal van de burger goed zijn te verbinden met termen uit de wet- en regelgeving.

Dit matchen op basis van machine learning is gebaseerd op het idee dat gebruikers feedback geven over de gevonden resultaten door juist wel of juist niet verder te gaan met een bepaald resultaat. Als een gebruiker bijvoorbeeld een resultaat volgt (in de dialoog geeft hij aan dat hij op basis van dit resultaat verder wil kijken), en niet snel meer terug komt om een andere resultaat te verkennen, dan zal hij vermoedelijk een voor hem relevant resultaat gevonden hebben. Deze relevantie kan door het systeem vervolgens mee worden genomen in toekomstige interacties.

Het opbouwen van een gebeurtenisprofiel kan door een dialoog waarbij de gebruiker een keuze maakt uit mogelijke aanleidingen, situaties en behoeften die eerder zijn opgegeven. Een hulpmiddel daarbij is een begrippenkader waarbij verschillende aanleidingen, situaties of behoeften aan elkaar zijn gerelateerd. Zo kan de gebruiker op basis van een gekozen aanleiding een nadere keuze maken. Van belang is dat de gebruiker in zo’n geval niet wordt beperkt: het is ook mogelijk om een eigen term op te geven.

Een voorbeeld van relaties tussen aanleidingen is een onderverdeling in de aanleiding "ik wil mijn huis verbouwen", wat weer verder onder te verdelen is in "ik wil een dakkappel op mijn huis plaatsen" of "ik wil een serre aanbouwen". Bij die laatste aanleiding kunnen situaties horen als "ik wil een serre achter mijn huis plaatsen" of "ik wil een serre aan de voorkant van mijn huis plaatsen".

Ook het kunnen opgeven van vrije tekst is een zinvolle start van de dialoog. Via machine learning kan een cognitief systeem uit de beschrijving van de situatie de relevante aanleiding, situatie en behoefte vinden. Vooral een combinatie van deze twee vormen is zinvol: in de vrije tekst kunnen meer details worden opgenomen, biedt de mogelijkheid aan het cognitieve systeem om nieuwe kennis op te doen.

Dialoog – totstandkoming

De DNA kan helpen bij de totstandkoming van de wet- en regelgeving zelf. Het identificeren van gevalscategorieën in de wetgeving helpt bij het opstellen van de casuïstiek: welke gevallen gaat deze wetgeving over? Welke doelgroepen worden met deze wetgeving bediend?

Naar de uitvoering helpt de DNA in de structurering van de regelgeving. Met de identificatie van de gevalscategorieën is duidelijk waar nadere regelgeving nodig is. Het expliciet onderkennen van open en gesloten normen maakt duidelijk waar regelgeving nadere verduidelijk zou kunnen geven. Voor open normen is het daarbij wenselijk als duidelijk is of de wetgever verwacht dat aanvullende expliciete regelgeving wordt opgesteld (dit is vaak te zien aan formulering als: “De Minster kan nadere regels stellen…”), of een invulling per geval gewenst is. Regeldrukvermindering kan worden bereikt doordat criteria en bewijslast expliciet zijn afgestemd op het beoogde doel uit de wetgeving.

Een voorbeeld: Artikel 24 lid 1 sub b van de Werkeloosheidswet (een werknemer voorkomt dat hij werkeloos is of blijft doordat hij in onvoldoende mate tracht passende arbeid te verkrijgen) geeft een voorwaarde voor een werkeloosheidsuitkering. Deze voorwaarde is door het UWV in het besluit sollicitatieplicht werknemers WW en IOW 2012 uitgewerkt. Hieruit blijkt dat een werknemer in beginsel 4 keer per 4 weken dient te solliciteren.

In het geval van een open norm (zoals in bovenstaand voorbeeld), heeft de uitvoering de keuze om invulling te geven aan criteria en bewijslast. Daar ligt veel vrijheid voor de uitvoering, daarmee ook de mogelijkheid om op zoek te gaan naar de haalbaarheid van de wetgeving:

Keuze in bewijstlast: vraag ik slechts om een ja/nee verklaring, of vereis ik een bijlage met de onderliggende bewijsstukken?
Keuze in criteria: stel ik een criteria aan de doelgroep (wat te bewijzen zou moeten zijn met informatie van de doelgroep zelf – vaak in basisregistraties beschikbaar), of stel ik criteria aan het product (waarmee ik mogelijk extra informatie moet vragen aan de aanvrager)
Keuze in het moment van criteria: vereis ik dat het criteria is getoetst bij de aanvraag, of controleer ik achteraf bij de handhaving?

Een voorbeeld: Artikel 16 lid e van de Vreemdelingenwet 2000 stelt dat er voorwaarden zijn aan een verblijfsvergunning in het kader van de volksgezondheid: een vreemdeling dient bereid te zijn om een medewerking te verlenen aan een medisch onderzoek of aan een medische behandeling in geval van bepaalde ziekten. Praktisch gezien is het enige criterium dat hiervoor tijdens de aanvraag wordt gesteld, is of de aanvrager bereid is om een dergelijk onderzoek te ondergang op het moment dat de aanvrager in Nederland verblijft. De bewijslast is hierbij slechts het ondertekende aanvraagformulier. Hierbij is een duidelijke uitvoeringsafweging gemaakt: onderzoek of behandeling in Nederland kan ook pas als de aanvrager hier is.

Het werken met de DNA gedurende de totstandkoming van wet- en regelgeving helpt bij de inzichtelijkheid van deze wet- en regelgeving. Het ondersteund de communicatie tussen wetgevende en uitvoerende macht, en bevordert burgerparticipatie doordat belanghebbende al gedurende de totstandkoming de relevante juridische teksten kunnen ontdekken.

In het kader van burgerparticipatie kan gedacht worden aan internetconsultatie. Op dit moment is het al mogelijk om nieuwe wet- en regelgeving via internetpublicatie te bekijken en jou zienswijze als burger of bedrijfsleven in te dienen bij de overheid. Dit nog voordat het bevoegde gezag heeft besloten over deze wet- en regelgeving.

Uitdaging hierbij, is dat op dit moment slechts de juridische tekst wordt getoond. Het helpt de burger nog niet direct bij het ontdekken van die delen van de regelgeving die relevant zijn voor zijn situatie: "en wat betekent dit voor mij?"

Dialoog – toepasbaarheid

Met het informatieconcept is duidelijk welke informatie vanuit de wet- en regelgeving relevant is voor de beoordeling van de bewijslast. In de dialoog voor de toepasbaarheid gaat het om het koppelen van deze informatieconcepten aan de administratieve gegevens die beschikbaar zijn of kunnen komen voor het bevoegd gezag. Drie routes zijn denkbaar:

De bewijslast is afkomstig uit de eigen administratie. In een dergelijk geval zal het informatieconcept (zoals gevonden in de regelgeving) verbonden moeten worden met de gegevensmodellen die beschrijven welke gegevens in de eigen administratie aanwezig zijn;
De bewijslast is afkomstig uit systemen van derden (basisregistraties, landelijke voorzieningen, ketensystemen). In een dergelijk geval zal het informatieconcept (zoals gevonden in de regelgeving) verbonden moeten worden met de gegevensmodellen die besschrijven welke gegevens in de administratie van derden aanwezig zijn. De mooiste methode daarvoor is als de informatieconcepten uit de eigen regelgeving verbonden kunnen worden met de informatieconcepten uit de regelgeving die de grondslag vormt voor de administraties van derden. Een voorbeeld hiervan is het informatieconcept “referent” uit de Vreemdelingenwet dat gerelateerd is aan een informatieconcept uit de Handelsregisterwet (die de grondslag vormt voor de Basisregistratie Nieuw-Handelsregister (NHR)): “een onderneming of rechtspersoon, dan wel een vestiging daarvan, die is ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2 van de Handelsregisterwet 2007”;
De bewijslast wordt gevraagde aan de doelgroep zelf. In een dergelijk geval zal het informatieconcept (zoals gevonden in de regelgeving) verbonden moeten worden met een vraag zoals die aan de doelgroep wordt gesteld. Bij de formulering van de vragen kan daarbij weer rekening gehouden worden met het woordgebruik van de doelgroep zelf.

De Decompositie Navigatie Architectuur

Bronnen

[1]	Uit: alle regels tellen, Rijksuniversiteit Groningen
[2]	Zie: On the Concept of Relevance in Legal Information Retrieval, Marc van Opijnen, Cristiana Santos
[3]	Van wetgeving naar dienstverlening, Blauwe Kamer, 8 oktober 2013.
[4]	Aspects of the Theory of Syntax, Noam Chomsky, 1965
[5]	Informatie-architectuur: de infrastructurele benadering, Wim v.d. Sanden en Bart Sturms, 1997
[6]	Juridisch woordenboek