Slimmer met Regelgeving

De aanwijzingen voor de regelgeving

Onze wet- en regelgeving bevat de regels waar wij ons als overheid, burgers en bedrijven aan moeten houden. Daarbij wordt de Nederlandse taal gebruikt. Maar toch zijn de zinnen bijzonder, ze lijken niet echt op de zinnen die we in het normale spraakgebruik toepassen. Hoe komt het toch dat deze zinnen zo complex overkomen? En is daar wat aan te doen?

Als we elkaar wat willen vertellen, dan begrijpen we elkaar niet altijd direct. Woorden worden verkeerd opgevat en soms ben je gewoon wat onduidelijk in de manier waarop je iets probeert uit te leggen. Bovendien is sprake van context: een gesprek aan de keukentafel heeft duidelijk een andere context dan een gesprek in de controlekamer van een elektriciteitscentrale. In een gesprek kom je er als mensen wel uit: je bent in dialoog. Maar als je alleen een geschreven stuk tekst hebt, dan heb je maar één kans: het moet direct duidelijk zijn. Verwarring, meningsverschillen, ruzie of zelf oorlog kan het gevolg zijn van onduidelijkheden.

Juristen hebben daar iets op gevonden: taal die eenduidig is, maar daardoor wel ingewikkeld voor degene die de juristentaal niet kent. Vol met constructies die een hele specifieke betekenis hebben en daardoor heel precies en duidelijk – voor de jurist.

De regels waar de juristen zich aan houden bij het opstellen van wet- en regelgeving zijn vastgelegd. In de collectie van regelgeving is een specifieke regeling opgenomen die vertelt hoe een regeling zou moeten worden opgesteld, de Aanwijzingen voor de regelgeving. Voor ons initiatief Slimmer met Regelgeving is dit een belangrijke regeling. Met deze regeling in de hand kunnen we beter begrijpen hoe wet- en regelgeving in elkaar zit, zodat we ook beter de betekenis van de regeling kunnen doorgronden.

Andersom kunnen we ook naar deze Aanwijzingen voor de regelgeving zelf kijken als middel om de begrijpelijkheid, structuur en herbruikbaarheid van de gehele Nederlandse wet- en regelgeving te sturen. Een structuur van de wet- en regelgeving die ook eenvoudig en exact voor machines interpreteerbaar is, brengt een automatische analyse dichterbij van de relevante regels in het geval een overheidsinstelling, burger of bedrijf zich afvraagt welke regels voor hem gelden voor een specifieke casus. In hoeverre dragen de Aanwijzingen voor de regelgeving daar nu aan bij? Zijn er verbeteringen in de aanwijzingen aan te brengen om wet- en regelgeving beter leesbaar te maken voor mens én machine?

De aanwijzingen

De Aanwijzingen voor de regelgeving hebben betrekking op wetten en andere regelingen die onder ministeriële verantwoordelijkheid tot stand komen. Ze kunnen ook gelden voor internationale en Europese regelingen, zoals verdragen en EU-richtlijnen. In de aanwijzingen staan wetgevingstechniek en wetgevingskwaliteit centraal. Ondanks dat sprake is van “slechts” een ministeriële regeling (en dus geen wet), zijn de Aanwijzingen voor de regelgeving verplichte kost voor wetgevingsjuristen. Er mag alleen van afgeweken orden als onverkorte toepassing zou leiden tot onaanvaardbare resultaten. Het is aan de wetgevingsafdelingen op de ministeries zelf om erop toe te zien dat van de mogelijkheid tot afwijking terughoudend en gemotiveerd gebruik wordt gemaakt.

Naast de Aanwijzingen voor de Regelgeving hanteren juristen bij het schrijven ook andere voorschriften. De Leidraad voor juridische auteurs (Kluwer) geeft bijvoorbeeld relevante aanwijzingen om herbruikbaarheid van teksten te vergroten door citaties en links te structureren. In dit artikel staan de Aanwijzingen centraal. Een paar onderwerpen zijn relevant om eruit te pikken: doelmatigheid, begrijpelijke taal, structuur en verwijzingen.

Doelmatigheid

Hoofdstuk 2 van de Aanwijzingen gaat over de totstandkoming van nieuwe regelgeving. Belangrijke elementen daarbij zijn dat de doelen die moeten worden bereikt, zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden vastgesteld. Dit sluit goed aan bij het DNA van de wet- en regelgeving. Ook wordt nadrukkelijk aandacht gevraagd voor eenvoud, bestendigheid en of nieuwe regelgeving ook echt wel nodig is. De uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid is van belang, hierbij wordt ook een linke gelegd naar het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (www.naarhetIAK.nl), een instrument dat aan de hand van zeven vragen het ontwerp van beleid en regelingen ondersteunt. Bij keuzes met betrekking tot vorm en inhoud van een regeling wordt gestreefd naar zo beperkt mogelijke lasten voor burgers, bedrijven en instellingen, en ook voor de overheid zelf.

Begrijpelijke taal

Hoofdstuk 3 van de aanwijzingen gaat over de vormgeving van regelingen. Het normale spraakgebruik wordt zoveel mogelijk gevolgd. Hetzelfde begrip wordt niet met verschillende termen aangeduid en dezelfde term wordt niet voor verschillende begrippen gebruikt. Deze eisen maken wet- en regelgeving zeer geschikt voor het opstellen van een referentielijst (taxonomie) van begrippen met een specifieke betekenis, zodat naar de begrippen kan worden verwezen in bijvoorbeeld als beleidsregels en commentaren.  Een uitvoeringsregeling sluit dan qua terminologie aan bij de regeling waarop zij is gebaseerd. Let wel; in een andere regeling-familie kan wel andere terminologie voor vergelijkbare begrippen worden gebruikt.

Naast “normaal Nederlands” bevatten regelingen ook zeer specifieke formuleringen waarmee expliciet een bepaald effect wordt beoogd. Eén van de meest fundamentele is de “delegatiebepaling”: de manier waarop in hogere regelgeving kan worden bepaald dat in lagere regelgeving bepaalde regels verder kunnen worden uitgewerkt. Formuleringen als “Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur” geven aan dat sprake is van een delegatiebepaling (“bij”) en in dit geval mag in de lagere regelgeving ook nog verder gedelegeerd worden (“krachtens”).

Structuur

Hoofdstuk 4 en 5 van de aanwijzingen gaan over de structuur van regelgeving. Per soort regeling (wet, algemene maatregel van bestuur of ministeriële) gelden specifieke regels. Algemeen kan worden gesteld dat regelingen uit artikelen bestaan, die onderverdeeld kunnen worden in leden en onderdelen. Belangrijk daarbij is dat de aanwijzingen stellen dat artikelnummers niet mogen wijzigen zolang de betekenis van het artikel niet wezenlijk wijzigt. Nummers van artikelen die vervallen worden niet meer opnieuw gebruikt. Dit zorgt ervoor dat verwijzingen naar artikelen stabiel blijven.

De huidige aanwijzingen geven aan dat het eerste artikel van een regeling bestaat uit de begripsbepalingen. Op deze wijze worden de belangrijkste begrippen die relevant zijn voor de wet- en regelgeving duidelijk vooraan vermeld.

Verwijzingen

Een belangrijk element van de Aanwijzingen is de manier waarop verwezen kan worden naar andere teksten. In beginsel zijn dit verwijzingen naar onderdelen uit andere juridische stukken, zoals andere regelingen, jurisprudentie, verdragen en parlementaire stukken. De verwijzingen zijn naar een actuele versie van de juridische teksten, dus zonder versienummer of datum. Dit betekent dat de lezer zelf moet opletten dat de passende versie van een aangehaalde regeling wordt gevonden.

In regelingen wordt soms ook verwezen naar normalisatienormen (NEN) en ICT-standaarden. Omdat normalisatienormen soms niet publiekelijk toegankelijk zijn, wordt gesteld dat zo’n verwijzing in beginsel niet dwingend kan zijn. Verwijzing in een regeling naar toe te passen ICT-standaarden of ICT-voorzieningen mag alleen als verplichte toepassing van zo’n standaard of voorziening noodzakelijk is. In zo’n geval bij voorkeur gekozen voor een open standaard of voor voorzieningen die op openstandaarden zijn gebaseerd.

In een regeling wordt terughoudendheid betracht bij verwijzing naar informatie op internet door middel van een internetadres.  Een verwijzing naar informatie op internet dient in ieder geval te voldoen aan een aantal voorwaarden, zoals permanente beschikbaarheid, leesbaarheid en voldoende waarborgen m.b.t. de authenticiteit.

Suggesties voor slimmer met aanwijzingen

De aanwijzingen voor de regelgeving zijn voor Slimmer met regelgeving een belangrijk startpunt om de toegankelijkheid van regelgeving te versterken. Maar we denken dat het nog beter kan. In het artikel “Verbeter de Aanwijzingen voor slimmer hergebruik” gaan we hierop in.

Hayo Schreijer

Marco Brattinga

Voeg opmerking toe